海綿城市是一種先進的雨水管理理念，由于其具有緩解城市內澇、為經濟下行提供支撐和改善民生的重大意義，得到了從中央到地方各級政府的全力推進。據測算，“十三五”末海綿城市建設總投資將突破萬億。 

海綿城市是指城市能夠像海綿一樣，在適應環境變化和應對自然災害等方面具有良好的“彈性”，下雨時吸水、蓄水、滲水、凈水，需要時將續存的水“釋放”并加以利用。海綿城市的本質是解決城鎮化與資源環境的協調和諧問題，與傳統城市開發方式相比在技術和理念上都具有先進性：

傳統城市開發方式改變原有水生態，海綿城市則保護原有水生態; 

傳統城市的建設模式是粗放式的、破壞式的，海綿城市對周邊水生態環境則是低影響的;

傳統城市建設會使地表徑流量大幅增加，海綿城市建設則保持地表徑流量不變。

海綿城市在應對洪澇等自然災害方面具有良好“彈性”;海綿城市是一種更先進的城市建設理念

推行海綿城市建設在現階段具有重大意義

海綿城市建設能夠明顯改善城市內澇問題。傳統的土地開發過程會對城市中大部分地面進行硬化，導致城市下墊面的透水性和滯水性顯著下降，從而使降雨中匯流過程發生變化。具體表現在短時間內地表徑流增大、洪峰流量增加，以及峰現時間提前等，使城市面臨嚴峻內澇威脅。近年來，我國夏季城市內澇災害頻發，頻繁造成人員傷亡和巨額經濟損失。通過海綿城市建設，可以為雨洪創造足夠的蓄洪空間并進行資源化利用，有效緩解城市內澇問題。

傳統城市開發造成城市下墊面透水性和滯水性下降

海綿城市作為基礎設施建設投資，是緩解經濟下行的有力支撐。目前經濟持續下行，GDP增速降低是擺在中國經濟面前的一大問題。拉動經濟的三駕馬車是投資、消費和出口，在老百姓消費欲望不強，出口不景氣的大背景下，投資無疑成為解決問題的突破口，被寄予厚望。海綿城市建設作為基礎設施建設，既有足夠大的體量來承擔拉動經濟增長的任務，又符合生態文明建設的指導思想，是緩解經濟下行壓力的最理想手段。

海綿城市建設可以提高城市生活質量，改善民生。近二十年的高速城市化建設中出現了諸多因急功近利產生的城市弊病，比如河流、湖泊和濕地被填埋占用、綠地面積嚴重不足、城市景觀品味不高和黑臭水體問題等。通過海綿城市建設，可以增加城市水面面積和綠地率，豐富城市生態系統，增加生物多樣性，減少水質污染，從而切實改善老百姓的城市生活品質和質量，是城市生態文明建設的具體化。

相關政策高密度頒布，“四位一體”打造項目實施平臺

自2013年12月，習近平在中央城鎮化工作會議上首次提出“海綿城市”之后，這一概念迅速走入人們的視野，并在政府，媒體和大眾當中持續發酵。與此同時，與海綿城市實施相關的政策高密度發布。隨著一系列“實質性”政策出臺，以及第一批16個，第二批14個海綿城市建設試點名單公布，海綿城市概念已經完成“從抽象到具體”的演進過程。相關政策已經從“頂層方針”、“標準指南”、“財政支持”“地方政策”四個方面，為海綿城市項目實施打造了切實可行的平臺和渠道。 

頂層方針為綱領：國家最高領導人在高等級會議中多次強調海綿城市建設重要意義;2015年7月國務院辦公廳出臺《推進海綿城市建設的指導意見》。頂層方針持續為各方參與者輸出信心。

標準指南做指導：住建部于2014年10月發布的《海綿城市建設技術指南》，2015年7月發布的《績效評價與考核辦法》，為海綿城市建設給出了具體實施細節和建議，為項目快速準確落實提供保障。

金融政策提供資金支持：2015年1月財政部、環境部、住建部發布通知，中央財政將對海綿城市試點城市給予專項資金補助，直轄市每年6億，省會每年5億，其他城市每年4億，一定3年，采用PPP模式達到一定比例，按補助基數獎勵10%;15年2月，16年4月，分兩批進行評選，最終30個城市獲得試點資格。國開行，農發行分別于15年12月和16年1月與住建部聯合發布通知，宣布對于海綿城市建設項目提供金融性支持。

地方政策出臺，加速打通全局：目前已有安徽、上海、甘肅、安徽等15省市發布了海綿城市建設相關指導或實施意見;部分省級政府和地級市政府為海綿城市項目建設提供專項財政補貼;與此同時省級海綿城市試點已經在部分省份展開。地方層面海綿城市建設快速推進，推進力度空前。

試點城市項目陸續落地開花，落實速度超出預期

試點城市項目已經落地開花，項目推進速度超出預期。第一批16個試點城市已經全部公布了海綿城市建設項目實施規劃，三年實施計劃試點區域總面積為435平方公里，預計設臵建筑與小區、道路與廣場、園林綠地、地下管網、水系整治等各類項目3159個，總投資865億元，每平方公里平均投資約2億元，這一數字高于之前住建部1~1.5億元的估算。

第一批試點城市的項目開工率已達19%，完成計劃投資21%。截止至2016年5月，已開工建設并形成實物工作量的項目593個，占項目數量的19%;完成投資184億元，占規劃總投資額21%。部分已經完成的項目在緩解城市內澇、改善城市水環境、創新促進產業發展、社會認可等方面，已經初見成效，項目落地速度超出預期。

第一批海綿城市試點城市項目開工率已達19%;第一批海綿城市試點城市已完成投資21%

“十三五”末，海綿城市建設總投資將超萬億

《國務院辦公廳關于推進海綿城市建設的指導意見》中提出“到2020年，城市建成區20%以上的面積達到目標要求;到2030年，城市建成區80%以上的面積達到目標要求。”根據國家統計局數據，2014年全國建成區面積為49772.63平方公里，按照年復合增長率3%，到2020年全國建成區面積約為59000平方公里，到2030年建成區面積約為80000平方公里。按照住建部估計的海綿城市建設每平方公里投資1-1.5億元測算，到2020年，總投資規模將達到11800-17700億，到2030年，總投資規模將達64000-96000億元。

行業龍頭企業將獲得先發優勢

海綿城市是一個新穎且綜合性較強的城市建設理念，目前的上市公司中并沒有一家完全內生于海綿城市概念的純粹企業，現在的受益企業均是以原主營業務為突破口，從不同角度切入海綿城市建設領域。對產業鏈進行梳理可以看出，“規劃設計”、“污水處理”、“設備建材”、“園林施工”和“環境監測”等是主要突破口。

“規劃設計”：總體規劃是指按照相關標準和規定對于項目建設的區塊功能，控制指標等方向性內容進行確認;詳細設計是根據總體規劃的內容，確定具體實施方法。規劃設計類公司可從項目早期規劃階段介入，與政府方面建立良好關系，在后期競爭中獲得先天優勢。

“污水處理”：海綿城市的主要目的是對雨洪進行科學管理，建設過程中會涉及大量污水處理相關業務。污水處理相關標的可以快速完成角色轉換，在海綿城市建設過程中獲益。 

“建材設備”：海綿城市建設過程中需要使用大量管材，水泵，水泥，以及新型建材如透水水泥，透水鋪裝等。相關企業將直接獲益。

“園林施工”：下沉式綠地、雨水花園、生態修復等措施將會在海綿城市建設中大量使用，因此，園林施工企業將在這一過程中受益。

“環境監測”：海綿城市建設中很多理念與智慧環保重合度高，另外在項目后期運維期間，環境監測系統也將發揮重要作用，這為環境監測類企業切入市場構筑了渠道。

海綿城市建設產業鏈

海綿城市建設是綜合性很強的系統工程，整個項目實施過程涵蓋了從宏觀規劃，到中觀設計，再到微觀實施，以及后期維護運營等諸多階段，同時涉及若干專業，包括規劃、設計、設備、園林、水利、施工、監理、運維等。中央政府提出在項目實施過程中要秉承“體現連片效應，避免碎片化”的精神，整體考慮整體規劃，以到達降低平均成本，節約資源，提高項目質量的目的。10億以上級別的大型綜合項目將成為海綿城市建設的主流方式，強大的資源整合能力是參與海綿城市項目競爭的必要條件。

地方債務壓力突出，PPP模式成必由之路

由于海綿城市項目具有較強的基礎設施建設屬性，這類項目通常可以采用BT和PPP兩種運作模式來實施。BT(Build-Transfer)即建設-移交模式，要求項目承包方在工程建設期內自行負責項目投資、融資和建設，工程竣工后按合同約定將工程轉移交付給政府并獲得報酬支付。BT項目運作過程相對簡單，在政府資金充裕、支付能力有保障時往往采用這種方式。但是，在目前政府債務壓力較大，許多地區財政資金入不敷出的大背景下，以社會資本投資為主、政府與社會資本共擔風險的PPP模式被推上歷史舞臺。PPP公私合營模式將成為今后海綿城市建設項目的主要模式。

地方政府債務壓力凸顯。截止至2015年底，全國地方政府負有償還責任債務余額約15.6萬億，省均負債5042億元，江蘇、山東、浙江、廣東、遼寧、貴州、四川、北京、云南、上海、河北、內蒙古、安徽、山西債務存量高于全國平均水平。而2014年我國全年地方財政收入約為7.6萬億，地方政府債務壓力巨大。

地方政府債務壓力突出(單位，萬億);PPP模式考驗企業運營能力

海綿城市建設存在資金缺口。根據計算，在已經公布的海綿城市規劃方案中，平均每平方公里規劃投資約2億元，高于住建部估算的1-1.5億元投資;各市海綿城市建設三年預計總投資平均值為66.4億元。雖然試點城市可獲得中央財政補貼12到18億元的中央財政補貼，但仍存有較大資金缺口，剩余部分資金來源成為海綿城市建設項目能否順利落地推進的關鍵。

政策發布鼓勵在海綿城市建設過程中采用PPP模式。《關于開展中央財政支持海綿城市建設試點工作的通知》指出“中央財政對海綿城市建設試點給予專項資金補助，對采用PPP模式達到一定比例的，將按補助基數獎勵10%”;《關于推進海綿城市建設的指導意見》強調“創新建設運營機制，建立政府與社會資本風險分擔、收益共享的合作機制，采取明晰經營性收益權、政府購買服務、財政補貼等多種形式，鼓勵社會資本參與海綿城市投資建設和運營管理”。

自上而下積極推進PPP模式

PPP(Public-Private-Partnership)模式指的是政府與社會資本為提供公共產品和服務而建立的公私合作模式，適用于規模較大、需求較穩定、長期合作關系清晰的項目，比如醫院、供水、供電、環保工程和路橋建設等。近年來，PPP項目憑借自身優勢獲得了政府層面青睞，相關政策密集出臺，自上而下積極推進。

海綿城市相關政策事件梳理

截止至5月31日，財政部全國PPP綜合信息平臺項目庫中已經儲備項目8644個，項目金額達104,156.83億元。相關項目主要分布在市政工程、交通運輸、安居工程、旅游、環保等領域。

全國PPP項目庫中已經儲備項目8644個，主要集中在基礎設施建設領域

在當前時代背景下，采用PPP模式進行海綿城市項目建設具有以下優勢：

政府方：緩解財政壓力，借助PPP模式可以用較小的啟動資金完成大規模項目建設;作為SPV公司股東，可以在項目全周期內把控項目質量;招標過程中更注重供應商綜合實力，避免了BT模式中供應商追求低價中標，施工過程中偷工減料降低工程質量的問題。

社會資本方：作為SPV公司股東，項目建設期可以獲得更穩定的項目建設款項支付，避免了BT模式中常見的工程款項拖欠問題;PPP項目體量比較大，參與大型項目可大幅度增加公司營業收入，加速公司業績成長，提高公司管理水平。

金融機構：好的PPP項目可以為其帶來穩定收益。

運營期盈利模式是關鍵

由于部分海綿城市項目具有外部性特征，社會資本方對項目收益落實存有疑慮，擔心出現政府違約或無法兌現收益承諾等問題，這給海綿城市PPP項目推進帶來一定阻力。因此，盈利模式確認成為解決問題的關鍵一環。 

在PPP項目過程中，若將項目驗收視為分水嶺，整個項目可分為建設和運營兩個階段。建設階段項目運行脈絡清晰，只要控制好融資成本，社會資本方就可以獲得穩定收益;但運營階段卻始終存在著誰來付費和怎樣付費的問題。 

根據財政部印發的《政府和社會資本合作模式操作指南》，PPP項目付費方式分為三種：

使用者付費：由最終消費用戶直接付費購買公共產品和服務，適用于污水處理廠等在未來較長時間內有穩定收益的項目; 

政府付費：指政府直接付費購買公共產品和服務，適用于景觀改造、河道清理等純外部性特征明顯，沒有或者很難取得穩定收益的項目;

可行性缺口補助：是指使用者付費不足以滿足社會資本或項目公司成本回收和合理回報，而由政府以財政補貼、股本投入、優惠貸款和其他優惠政策的形式，給予社會資本或項目公司的經濟補助。

消費者付費項目由于其穩定收益，對社會資本方來說，是最理想的優質PPP項目;而對于公益性較強的政府付費項目，社會資本方往往會由于擔心出現政府支付違約等問題，而存有顧慮，這也是目前PPP項目推行的最大障礙。

結合國外歷史經驗以及我國相關政策，這一問題的解決或將遵循以下路徑：

短期：政府方需要加強對PPP項目的入庫審核，杜絕不具備支付能力的“假PPP”項目，以提升政府信用聲譽和社會資本方信心; 

中期：采用將使用者付費項目與政府付費項目打包招標，或者通過人大審議將政府付費納入財政預算等方式對社會資本方，保障項目落地; 

長期：從頂層設計層面出臺相應法律，約束雙方權利義務，最終目的是建立政府方和社會資本方的互信合作關系;借鑒國外經驗，通過征收“雨水稅”等方式將外部性問題內部化。

（來源：步時投資微信）